“村官”是多大的官?权利有多大待遇又如何
2013-02-05 09:28:46   来源:学习时报   作者:封丽霞   点击:

  “村官”,顾名思义,就是村级组织的领导者、管理者,也就是我们通常所说的“村干部”。这个群体实际上是我国最底层的“社会工作者”、最基层的“领导”。他们直接面对村民,承担着最为真实和繁杂的农村社会管理的任务。他们的素质、能力和生存状态,很大程度上决定了我国乡村治理的真实样态。唯有通过他们,国家权力和社会管理的触角才能延伸到我们这个社会的最末端、最基层。

  “村官”其实不是“官”

  村级组织中最重要的“村官”被称为“村主干”,即村党支部书记和村民委员会主任(也称村长)。时下,为了实现党委领导与村民自治的统一,精简村级组织机构,村级换届一般都提倡村支书、村委会主任“一人兼”或“一肩挑”。如果实在不能做到“一肩挑”的话,村委会主任通常兼任村党支部副书记。在村支部和村委会“两委”班子成员中,尽量实行交叉任职。据统计,我国大约有近60万个村级组织。就当前村级组织的架构来看,1500人以下的村,村“两委”班子一般设置3─5人;1500人以上5000人以下的村,设有5─7名“两委”成员;人口超过5000人的村,“两委”班子成员最多不能超过9人。这样,粗算一下,我国“村官”的数量还是非常庞大的。

  然而,从理论上加以分析,“村官”并不是平常人们所称的“官”。从其原本的身份来说,村支书和村委会主任等“村官”实际上拥有的只是农民身份。从我国的纵向行政管理体制来看,有中央、省(直辖市、自治区)、地(市)、县(市、区)、乡 镇(街道办事处)五个层级。从宪法和法律规定来看,我国的村委会(居委会)不是法定的一级政权,村支书和村委会主任当然就不是一级政府官员,也不应是什么正式意义上的党政干部。故此,“村官”其实是地地道道的农民。他们并不脱离生产,不是什么“吃皇粮”的公务员,也不是领工资的国家人。

 

  “村官”有多大的权力

  根据《村委会组织法》的规定,从职能定位上看,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。但是,村民委员会有义务“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作,可以接受乡、民族乡、镇的人民政府的委托办理有关行政管理事务”。实践当中,由于现行行政管理体制所形成的“自上而下”实现权力的路径依赖,又由于村民自治实现机制的匮乏,在具体的乡村治理过程中,村委会担负着相当多从乡镇一级政府延伸出来的计划生育、社会治安、宅基地管理等政府职责。换言之,乡镇这级基层政权的许多涉农政策、村庄治理的任务都必须通过村级“两委”才能得以落实。这就使得乡镇基层政权与村级组织之间形成一种密切的“相互依赖”和“领导与被领导”的关系,并成为某种意义上的利益共同体。村委会实际上成为国家权力在乡村的代理人,“村官”也就成了国家权力在乡村的代言人,也就享有了某种隐形的“政治权力”。

  与此同时,《村委会组织法》还规定,村委会“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”、“引导村民合理利用自然资源”。换言之,村委会在相当程度上拥有了管理、经营、开发以及处置集体财产(包括集体土地、山林、海域、滩涂、矿山、水资源、企业等)的权力。尽管《村委会组织法》规定,土地承包经营、集体经济项目立项、征地补偿费的分配、集体财产处分、集体所得收益的使用等事项,必须“经村民会议讨论决定方可办理”。但是,一个有目共睹的事实是,实践当中这些规定难以兑现。这就使得村委会在隐形的“政治权力”之外,还掌握了相当大的经济权力和资源。换言之,“村官”尽管不是“官”、不具备正式的官员身份,却拥有许多只有执掌公共权力的“官”才能拥有的权力和资源。

  正是由于村级组织掌握了大量的看不见的“权力”和经济资源,尤其是在经济较为发达的地区,为了掌握对土地、山林、滩涂等重要经济资源的“管理权”和“处置权”,乡村的各种宗族势力、利益派系对“村官”职位的追逐和竞争十分激烈。在缺乏强有力的外部监督的情况下,就很容易发生“贿选”以及“拳头政治”、“暴力选举”现象,甚至会出现雇凶伤人、集体斗殴的案件。由此引发的村民集体上访、影响社会稳定的群体性事件也骤然增多。由于平衡不了宗族势力以及各方利益,有些村级换届选举工作难以开展。还有些乡村,只好留用前任继续担任村主干。这就造成了“村官”年龄普遍偏大的问题,一些60岁以上的村主干“超龄服役”和“超期服役”。

  “村官”的待遇如何

  在大部分地方,“村官”每个月拿到手的工作报酬其实是非常微薄的。“村主干”大概每月最多只能拿到一千元左右,其他两委成员每月只能拿到区区几百元。对于这些“村官”而言,他们领取的工资其实只是一种“误工补贴”,而不是真正意义上的工资,很多时候只是一种象征意义的工作报酬。有些经济条件比较好的地方,会为“村主干”办理养老保险、不定时给点财政补助。显而易见,“村官”从上级政府部门领取的补贴只能作为其收入的很微小的一部分,甚至只是一个零头。“村官”的绝大部分收入源于他们自己的经商收入、务农收入、工厂做工甚至是外出打工收入。

  这就导致了实践中的两种极端情况:在贫穷落后地区的乡村,由于“村官”报酬待遇太低,文化水平高、能力强的人不愿意耽误时间忙于村务工作。“选人难”、“村主干”断层问题非常突出。故此,这些地方的村级组织涣散,缺乏吸引力、凝聚力,权威性和动员能力退化。“村官”们大部分时间都忙于自己的生计、外出打工经商,把村务管理当做是忙里偷闲的业余工作,很多情况下只是被动、疲沓、消极地跟着上级要求应付了事。这就造成了实践中普遍存在的“村官”长期“在位不在岗”、“在岗不在位”的现象。而且,由于年轻人大多不愿干“村官”,很多乡村的“村官”只能由年长的“爷爷辈”的人来担任。

  在经济较发达地区、尤其是一些处于城乡结合部的乡村,村级换届选举的情况则是大相径庭。由于土地征用、山林或滩涂等生产资料的承包、拆迁安置、旧村改造、重点工程建设等关系到切身利益,村里的能人们,包括一些有经济实力的“大老板”、“社会名流”对“村官”的职位趋之若?、垂涎三尺。为了竞争上岗,一些候选人不惜花重金“贿选”,甚至对竞争对手大打出手、威逼利诱、恶意中伤。对于他们来说,“村官”尽管不能解决“政府官员”的身份,但能增强其在乡村社会的影响力、能挣来面子,而且村级组织掌握的各种政治和经济资源能够带来高收益的回报。

  “村官”的权力如何监督

  “村官”拥有那么多的隐性权力、掌握那么多的经济资源,但是他们的待遇又是那么低、对于村财村务的监管又不到位,这就势必造成“村官”权力的寻租以及由此形成的村级组织的自利化、贪腐化。尽管《村委会组织法》规定,村民会议、村民代表会议是农村重大事务的决策者和监督者。但由于村民自治机制的缺失、基层监管的乏力,也由于村民“自组织”能力、民主议事能力的普遍低下,以及乡村公共精神的严重缺失,这种以集体名义行使的民主决策权和民主监督权往往流于空谈。

  《村委会组织法》还规定,“村官”离任时要经过县(区)级的农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇人民政府的经济责任审计。“村官”候选人在进入选举程序之前,也要分别经过县级人大、纪检、组织、法院、检察院、公安、民政、司法、计生、国土、综治等多达12个部门的资格把关和审核。但是,监管主体的多元却很容易导致监管职能流于形式,审核把关很大程度上是形同虚设。现行体制之下,村支书、村委会主任等“村官”私卖土地、贪污村财、侵吞农用资金等以权谋私、违法乱纪的行为难以得到有效约束和监管。这就造成村级组织与农民利益的冲突与对抗,甚至导致农民对整个基层政权的不信任,进而形成乡村的治理危机。

  在“乡村”这个相对狭小的空间范围,人与人之间的关系紧密,总的来说还是一个地方性的“熟人社会”。在这个紧凑的“小圈子”里,社会成员(村民)对其管理者(村官)的情况十分了解。“村官”的品德、能力、廉洁如何,“村官”是否为自己、为自己的家族谋私利,村民们心里最清楚不过。在这个意义上可以说,“村官”其实能够受到最直接、最有效、最全面、最透明的民众监督。但实际上,这种监督难以到位并真正对“村官”的行为产生约束力。现实当中,村民只能通过上访等形式向上级政府反映和检举问题。近几年,一些针对村级组织的农村群体性抗争事件,大都是由于村民难以阻止“村官”未经村民同意出卖集体土地、贱卖集体林地、贪污村财等损害村民集体利益的行为而引发的。

  由上观之,要走出眼下乡村治理的现实困境,根本出路在于对村级组织重新认识和定位,并在此基础上对“村官”的权力和职责进行明确界定,突出其作为群众自治组织领导者的社会角色,剥离其管理、分配和处置集体财产的经济职能。实现村级组织的行政管理、经济管理等职能逐步向社会让渡。与此同时,还要完善村民自治规则、提升村民的公共精神和民主议事能力,强化对“村官”的任前审核和任后监督。总而言之,“村官”是做好农村工作的最基本、最直接和最有效的力量,村级“两委”是党执政为民的重要的组织基础。唯有把“村官”的权力管好了,真正意义上的村民自治才有可能,乡村的良善治理才有可能。

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“村官”是多大的官?权利有多大待遇又如何

时间:2013-02-05 09:28:46

  “村官”,顾名思义,就是村级组织的领导者、管理者,也就是我们通常所说的“村干部”。这个群体实际上是我国最底层的“社会工作者”、最基层的“领导”。他们直接面对村民,承担着最为真实和繁杂的农村社会管理的任务。他们的素质、能力和生存状态,很大程度上决定了我国乡村治理的真实样态。唯有通过他们,国家权力和社会管理的触角才能延伸到我们这个社会的最末端、最基层。

  “村官”其实不是“官”

  村级组织中最重要的“村官”被称为“村主干”,即村党支部书记和村民委员会主任(也称村长)。时下,为了实现党委领导与村民自治的统一,精简村级组织机构,村级换届一般都提倡村支书、村委会主任“一人兼”或“一肩挑”。如果实在不能做到“一肩挑”的话,村委会主任通常兼任村党支部副书记。在村支部和村委会“两委”班子成员中,尽量实行交叉任职。据统计,我国大约有近60万个村级组织。就当前村级组织的架构来看,1500人以下的村,村“两委”班子一般设置3─5人;1500人以上5000人以下的村,设有5─7名“两委”成员;人口超过5000人的村,“两委”班子成员最多不能超过9人。这样,粗算一下,我国“村官”的数量还是非常庞大的。

  然而,从理论上加以分析,“村官”并不是平常人们所称的“官”。从其原本的身份来说,村支书和村委会主任等“村官”实际上拥有的只是农民身份。从我国的纵向行政管理体制来看,有中央、省(直辖市、自治区)、地(市)、县(市、区)、乡 镇(街道办事处)五个层级。从宪法和法律规定来看,我国的村委会(居委会)不是法定的一级政权,村支书和村委会主任当然就不是一级政府官员,也不应是什么正式意义上的党政干部。故此,“村官”其实是地地道道的农民。他们并不脱离生产,不是什么“吃皇粮”的公务员,也不是领工资的国家人。

 

  “村官”有多大的权力

  根据《村委会组织法》的规定,从职能定位上看,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。但是,村民委员会有义务“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作,可以接受乡、民族乡、镇的人民政府的委托办理有关行政管理事务”。实践当中,由于现行行政管理体制所形成的“自上而下”实现权力的路径依赖,又由于村民自治实现机制的匮乏,在具体的乡村治理过程中,村委会担负着相当多从乡镇一级政府延伸出来的计划生育、社会治安、宅基地管理等政府职责。换言之,乡镇这级基层政权的许多涉农政策、村庄治理的任务都必须通过村级“两委”才能得以落实。这就使得乡镇基层政权与村级组织之间形成一种密切的“相互依赖”和“领导与被领导”的关系,并成为某种意义上的利益共同体。村委会实际上成为国家权力在乡村的代理人,“村官”也就成了国家权力在乡村的代言人,也就享有了某种隐形的“政治权力”。

  与此同时,《村委会组织法》还规定,村委会“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”、“引导村民合理利用自然资源”。换言之,村委会在相当程度上拥有了管理、经营、开发以及处置集体财产(包括集体土地、山林、海域、滩涂、矿山、水资源、企业等)的权力。尽管《村委会组织法》规定,土地承包经营、集体经济项目立项、征地补偿费的分配、集体财产处分、集体所得收益的使用等事项,必须“经村民会议讨论决定方可办理”。但是,一个有目共睹的事实是,实践当中这些规定难以兑现。这就使得村委会在隐形的“政治权力”之外,还掌握了相当大的经济权力和资源。换言之,“村官”尽管不是“官”、不具备正式的官员身份,却拥有许多只有执掌公共权力的“官”才能拥有的权力和资源。

  正是由于村级组织掌握了大量的看不见的“权力”和经济资源,尤其是在经济较为发达的地区,为了掌握对土地、山林、滩涂等重要经济资源的“管理权”和“处置权”,乡村的各种宗族势力、利益派系对“村官”职位的追逐和竞争十分激烈。在缺乏强有力的外部监督的情况下,就很容易发生“贿选”以及“拳头政治”、“暴力选举”现象,甚至会出现雇凶伤人、集体斗殴的案件。由此引发的村民集体上访、影响社会稳定的群体性事件也骤然增多。由于平衡不了宗族势力以及各方利益,有些村级换届选举工作难以开展。还有些乡村,只好留用前任继续担任村主干。这就造成了“村官”年龄普遍偏大的问题,一些60岁以上的村主干“超龄服役”和“超期服役”。

  “村官”的待遇如何

  在大部分地方,“村官”每个月拿到手的工作报酬其实是非常微薄的。“村主干”大概每月最多只能拿到一千元左右,其他两委成员每月只能拿到区区几百元。对于这些“村官”而言,他们领取的工资其实只是一种“误工补贴”,而不是真正意义上的工资,很多时候只是一种象征意义的工作报酬。有些经济条件比较好的地方,会为“村主干”办理养老保险、不定时给点财政补助。显而易见,“村官”从上级政府部门领取的补贴只能作为其收入的很微小的一部分,甚至只是一个零头。“村官”的绝大部分收入源于他们自己的经商收入、务农收入、工厂做工甚至是外出打工收入。

  这就导致了实践中的两种极端情况:在贫穷落后地区的乡村,由于“村官”报酬待遇太低,文化水平高、能力强的人不愿意耽误时间忙于村务工作。“选人难”、“村主干”断层问题非常突出。故此,这些地方的村级组织涣散,缺乏吸引力、凝聚力,权威性和动员能力退化。“村官”们大部分时间都忙于自己的生计、外出打工经商,把村务管理当做是忙里偷闲的业余工作,很多情况下只是被动、疲沓、消极地跟着上级要求应付了事。这就造成了实践中普遍存在的“村官”长期“在位不在岗”、“在岗不在位”的现象。而且,由于年轻人大多不愿干“村官”,很多乡村的“村官”只能由年长的“爷爷辈”的人来担任。

  在经济较发达地区、尤其是一些处于城乡结合部的乡村,村级换届选举的情况则是大相径庭。由于土地征用、山林或滩涂等生产资料的承包、拆迁安置、旧村改造、重点工程建设等关系到切身利益,村里的能人们,包括一些有经济实力的“大老板”、“社会名流”对“村官”的职位趋之若?、垂涎三尺。为了竞争上岗,一些候选人不惜花重金“贿选”,甚至对竞争对手大打出手、威逼利诱、恶意中伤。对于他们来说,“村官”尽管不能解决“政府官员”的身份,但能增强其在乡村社会的影响力、能挣来面子,而且村级组织掌握的各种政治和经济资源能够带来高收益的回报。

  “村官”的权力如何监督

  “村官”拥有那么多的隐性权力、掌握那么多的经济资源,但是他们的待遇又是那么低、对于村财村务的监管又不到位,这就势必造成“村官”权力的寻租以及由此形成的村级组织的自利化、贪腐化。尽管《村委会组织法》规定,村民会议、村民代表会议是农村重大事务的决策者和监督者。但由于村民自治机制的缺失、基层监管的乏力,也由于村民“自组织”能力、民主议事能力的普遍低下,以及乡村公共精神的严重缺失,这种以集体名义行使的民主决策权和民主监督权往往流于空谈。

  《村委会组织法》还规定,“村官”离任时要经过县(区)级的农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇人民政府的经济责任审计。“村官”候选人在进入选举程序之前,也要分别经过县级人大、纪检、组织、法院、检察院、公安、民政、司法、计生、国土、综治等多达12个部门的资格把关和审核。但是,监管主体的多元却很容易导致监管职能流于形式,审核把关很大程度上是形同虚设。现行体制之下,村支书、村委会主任等“村官”私卖土地、贪污村财、侵吞农用资金等以权谋私、违法乱纪的行为难以得到有效约束和监管。这就造成村级组织与农民利益的冲突与对抗,甚至导致农民对整个基层政权的不信任,进而形成乡村的治理危机。

  在“乡村”这个相对狭小的空间范围,人与人之间的关系紧密,总的来说还是一个地方性的“熟人社会”。在这个紧凑的“小圈子”里,社会成员(村民)对其管理者(村官)的情况十分了解。“村官”的品德、能力、廉洁如何,“村官”是否为自己、为自己的家族谋私利,村民们心里最清楚不过。在这个意义上可以说,“村官”其实能够受到最直接、最有效、最全面、最透明的民众监督。但实际上,这种监督难以到位并真正对“村官”的行为产生约束力。现实当中,村民只能通过上访等形式向上级政府反映和检举问题。近几年,一些针对村级组织的农村群体性抗争事件,大都是由于村民难以阻止“村官”未经村民同意出卖集体土地、贱卖集体林地、贪污村财等损害村民集体利益的行为而引发的。

  由上观之,要走出眼下乡村治理的现实困境,根本出路在于对村级组织重新认识和定位,并在此基础上对“村官”的权力和职责进行明确界定,突出其作为群众自治组织领导者的社会角色,剥离其管理、分配和处置集体财产的经济职能。实现村级组织的行政管理、经济管理等职能逐步向社会让渡。与此同时,还要完善村民自治规则、提升村民的公共精神和民主议事能力,强化对“村官”的任前审核和任后监督。总而言之,“村官”是做好农村工作的最基本、最直接和最有效的力量,村级“两委”是党执政为民的重要的组织基础。唯有把“村官”的权力管好了,真正意义上的村民自治才有可能,乡村的良善治理才有可能。